ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № 5 5 - Г 0 2 - 10 О П Р Е Д Е Л Е Н И Е Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего К н ы ш е

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № 5 5 - Г 0 2 - 10

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего К н ы ш е в а В . П., судей Г о р о х о в а Б. А., В а с и л е в с к о й В.П.

р а с с м о т р е л а в о т к р ы т о м с у д е б н о м з а с е д а н и и 3 и ю н я 2 0 0 2 г. п о к а с с а ц и о н н о й жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 24 января 2002 года дело по заявлению Аскизского р а й о н н о г о С о в е т а депутатов о п р и з н а н и и п р о т и в о р е ч а щ и м и ф е д е р а л ь н о м у за­ к о н о д а т е л ь с т в у , н е д е й с т в и т е л ь н ы м и и н е п о д л е ж а щ и м и п р и м е н е н и ю а б з а ц а 18 п у н к т а 1 с т а т ь и 2, а б з а ц а 6 п у н к т а 1, ( а б з а ц е в 5 и 6 п у н к т а 2 с т а т ь и 3 , ч а с т е й 2 и 3 с т а т ь и 10 з а к о н а Р е с п у б л и к и Х а к а с и я о т 2 1 н о я б р я 2 0 0 0 г о д а № 135 « О п о ­ рядке внесения, рассмотрения и утверждения закона Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2001 год», установленный которым порядок применяется в соответствии с законом Республики Хакасия о т 10 д е к а б р я 2 0 0 1 г о д а № 5 9 « О п о р я д к е в н е с е н и я , р а с с м о т р е н и я и у т в е р ж д е ­ ния закона Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Ха­ касия на 2002 год».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохо­ ва Б.А., С у д е б н а я коллегия по г р а ж д а н с к и м д е л а м В е р х о в н о г о С у д а Россий­ ской Федерации УСТАНОВИЛА :

Аскизский районный Совет депутатов обратился в суд с заявлением о призна­ нии противоречащими федеральному законодательству, недействительными и н е п о д л е ж а щ и м и п р и м е н е н и ю р я д н о р м з а к о н а Р е с п у б л и к и Х а к а с и я о т 10 д е ­ кабря 2001 года № 59 « О порядке внесения, р а с с м о т р е н и я и у т в е р ж д е н и я За­ кона Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2002 год», которыми предусматривается применение части 18 пункта 1 ста­ тьи 2, части 6 пункта 1 статьи 3, частей 5 и 6 пункта 2 статьи 3, абзацев 2 и 3 статьи 10 закона Республики Хакасия от 21 ноября 2000 года № 135 «О поряд­ ке внесения, рассмотрения и утверждения закона Республики Хакасия «О рес­ публиканском бюджете Республики Хакасия на 2001 год».

В обоснование требований заявитель сослался на то, что положение час­ ти 18 пункта 1 статьи 2 закона Республики Хакасия от 21 ноября 2000 года № 135 «О порядке внесения, рассмотрения и утверждения Закона республики Ха­ касия «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2001 год», преду­ сматривающее представление проектов смет расходов территориальных пред­ ставительных и исполнительных органов государственной власти на 2002 год, включающих расходы на содержание территориальных органов государствен­ ной власти районов и их структурных подразделений, расходы на содержание бюджетных учреждений, находящихся в ведении территориальных органов го­ сударственной власти, противоречит нормам статей 70, 161, 219, 221 Бюджет­ ного кодекса Российской Федерации, относящим понятие «смета доходов и расходов» к бюджетным учреждениям, а не к органам государственной власти, которые рассматривают, утверждают и исполняют бюджет.

Положения оспариваемого закона, согласно которым в проекте бюджета должны содержаться:

нормативы отчислений от собственных доходов республиканского бюд­ жета, передаваемых местным бюджетам муниципальных образований районов по решениям территориальных представительных органов власти районов (часть 6 пункта 1 статьи 3);

ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий территориальным органам государственной власти районов для последующей передачи органам местного самоуправления муниципальных образований рай­ она (часть 5 пункта 2 статьи 3);

объемы финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обес­ печенности и на финансирование целевых расходов территориальным органам государственности власти районов для последующего распределения местным бюджетам муниципальных образований соответствующих районов (часть 6 пункта 2 статьи 3), а также абзац 2 статьи 10 этого же закона, определяющий полномочия территориальных органов государственной власти районов Республики Хакасия по передаче нормативов отчислений от собственных до­ ходов республиканского бюджета, ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий и распределению финансовой помощи на вырав­ нивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и на финансирование отдельных целевых расходов местным бюджетам муници­ пальных образований соответствующих районов, и абзац 3 статьи 10, возла­ гающий на территориальные исполнительные органы государственной власти районов расчет, а на представительные органы государственной власти рай­ онов утверждение нормативов отчислений от собственных доходов республи­ канского бюджета местным бюджетам муниципальных образований районов, ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, пе­ редаваемых органам местного самоуправления муниципальных образований района, и суммы финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и на финансирование отдельных целевых расходов местным бюджетам, противоречат статьям 10 и 48 Бюджетного кодекса РФ статье 10 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в рос­ сийской Федерации».

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 24 января 2002 г. за­ явление было оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия постав­ лен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм матери­ ального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

В силу п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государствен­ ной власти и местного самоуправления.

В соответствии с ч.ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ ской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе­ дерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить фе­ деральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­ сийской Федерации.

Нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотно­ шения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в про­ цессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджет­ ной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, является Бюджет­ ный кодекс Российской Федерации (статья 1).

В соответствии со статьей 2 названного Кодекса бюджетное законода­ тельство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответ­ ствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъек- тах Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюдже­ тах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных ор­ ганов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоя­ щей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае противоре­ чия между настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами, преду­ смотренными частью первой настоящей статьи, применяется настоящий Ко­ декс.

В кассационной жалобе содержится ссылка на статью 31 Бюджетного Кодекса РФ, устанавливающей принцип самостоятельности бюджетов, в част­ ности, принцип самостоятельности бюджетов означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и ор­ ганов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной сис­ темы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный про­ цесс.

Положения настоящей статьи не могут рассматриваться в отрыве от по­ ложений других норм Бюджетного Кодекса РФ, и прежде всего от текста самой статьи 31. По смыслу данной статьи самостоятельно осуществлять бюджетный процесс органы государственной власти и органы местного самоуправления могут только на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Фе­ дерации.

Как правильно указано в решении суда, согласно ст. 10 Бюджетного Ко­ декса РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трёх уровней:

- федеральный бюджет, - бюджеты субъектов Российской Федерации, - местные бюджеты.

Таким образом, формирование самостоятельного районного бюджета фе­ деральным бюджетным законодательством не предусмотрено, поскольку в си­ лу статьи 14 вышеназванного Кодекса таковым является бюджет муниципаль­ ного образования.

Согласно пункту 4 статьи 41 Бюджетного кодекса доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к неналоговым доходам бюджетов.

Финансовая помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной без­ возвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств (статья 44 Бюджетного Кодекса).

Частью второй статьи 48 названного Кодекса нормативы отчислений от регулирующих доходов бюджета определяются законами о бюджете того уров­ ня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регули­ рующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

В Республике Хакасия на уровне районов действуют выборные предста­ вительные и исполнительные органы государственной власти, на уровне горо­ дов, сельских и поселковых советов органы местного самоуправления. Следо­ вательно, по смыслу статьи 10 Бюджетного Кодекса Российской Федерации понятие «местный бюджет» может применяться только в отношении бюджетов муниципальных образований (городов, сельских и поселковых Советов), а рай­ оны таковыми в Республике Хакасия не являются. С учетом изложенного, а также принимая во внимание то обстоятельство, что Налоговый Кодекс Рос­ сийской Федерации (его часть 1) не содержит понятия «районные налоги и сборы» - самостоятельного районного бюджета, утверждаемого районным| ор­ ганом государственной власти, вывод суда о том, что нормы оспариваемого республиканского закона в данной части противоречат федеральному бюджет­ ному законодательству, является правильным.

Органы государственной власти района, осуществляющие публичную власть, по своей организационно-правовой форме являются бюджетными уч­ реждениями. В данном качестве они, в силу части 2 статьи 152 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, являются участниками Бюджетного процесса.

В соответствие со статьей 161 Бюджетного Кодекса бюджетное учрежде­ ние финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. С этим положением согласуется вывод Конституционного Суда Рос­ сийской Федерации, изложенный в определении от 4 февраля 1999 года № 1-0:

«Районный бюджет, в качестве сметы доходов и расходов государственной власти на территории района допустимо принимать по решению органов госу­ дарственной власти вышестоящего уровня только в порядке реализации рес­ публиканского бюджета».

Ссылка в жалобе на то, что Верховным Судом Республики Хакасия не дана оценка доводам представителя Верховного Совета Республики Хакасия, не соответствует материалам дела.

Требование Верховного Совета Республики Хакасия о предоставлении Правительством Республики Хакасия одновременно с проектом закона о бюд­ жете проектов смет расходов территориальных органов власти, признано не противоречащим федеральному законодательству и в этой части заявление Аскизского районного Совета депутатов было оставлено без удовлетворения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 181 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, к проекту закона (решения) о бюджете могут быть представлены и иные показатели, определенные настоящим Кодексом, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

В Республике Хакасия отсутствует законодательство о бюджетном уст­ ройстве и бюджетном процессе. В его отсутствие нормы, регламентирующие межбюджетные отношения, полномочия участников бюджетного процесса, ус­ танавливаются ежегодно законом Республики Хакасия о порядке внесения, рассмотрения и утверждения закона Республики Хакасия о республиканском бюджете на предстоящий год.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой статьи 1 Бюджетного кодекса РФ, не могут противоречить настоящему Кодексу. В слу­ чае противоречия между настоящим Кодексом и нормативными правовыми ак­ тами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, применяется на­ стоящий Кодекс.

Между тем, установленные законом Республики Хакасия от 21 ноября 2000 года № 135 «О порядке внесения, рассмотрения и утверждения закона Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2001 год» положения:

- нормативы отчислений от собственных доходов республиканско­ го бюджета, передаваемых местным бюджетам муниципальных образований районов по решениям территориальных представительных органов государст­ венной власти районов (абзац шестой пункта 1 );

- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномо­ чии территориальным органам государственной власти районов для после­ дующей передачи органам местного самоуправления муниципальных образо­ ваний района (абзац пятый пункта 2);

- объемы финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обес­ печенности и на финансирование отдельных целевых расходов территориаль­ ным органам государственной власти районов для последующего распределе­ ния местным бюджетам муниципальных образований соответствующих рай­ онов (абзац шестой пункта 2), противоречат статьям 41, 44, 48, 58 Бюджетного Кодекса РФ, статье 10 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», статье 5 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и и с п о л ­ нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в силу части 2 статьи 2 Бюджетного Кодекса РФ не могли рассматриваться и применяться при принятии республиканского закона. Соответствующая оценка и выводы суда приведены в решении Верховного Суда Республики Хакасия от 24 января 2002 года.

Кроме того, вышеперечисленные положения республиканскою закона но своему статусу являются предметом бюджетных отношений между территори­ альными органами государственной власти районов и органами местного са­ моуправления городов, сельских и поселковых советов.

Довод кассационной жалобы о том, что наделение территориальных ор­ ганов государственной власти районов Республики Хакасия бюджетными пол­ номочиями не противоречит статье 2 федерального закона «Об общих прин­ ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», был пред­ метом обсуждения в суде первой инстанции и правильно признан необосно­ ванным. Данная статья не регулирует правовое положение субъектов бюджет­ ных правоотношений, а определяет систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законы субъекта Российской Федерации по вопросам ведения Россий­ ской Федерации, а также по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Территориальные органы государственной власти районов Республики Хакасия, реализуя свои властные полномочия, не могут иметь бюджетных пол­ номочий. Самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, имею­ щими бюджетные полномочия и являющимися участниками бюджетного про­ цесса, в Республике Хакасия могут быть признаны органы государственной власти (Верховный Совет и Правительство) Республики Хакасия, а также орга­ ны местного самоуправления муниципальных образований (городов, сельских и поселковых Советов).

Заявление Аскизского районного Совета депутатов о признании закона Республики Хакасия «О порядке внесения, рассмотрения и утверждения Закона Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Хака­ сия на 2001 год» противоречащим федеральному законодательству, не дейст­ вующим и не подлежащим применению, направлено на защиту законных бюд­ жетных прав органов местного самоуправления Республики Хакасия.

Решение суда в части удовлетворения этого заявления является законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании п. 1 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная колле­ гия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА :

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 24 января 2002 г. оставить